sanità titolo v
Città ideale, dipinto di anonimo fiorentino (XV sec.), Walters Art Museum, Baltimora. Fonte immagine: Wikipedia/Credit: Fra Carnevale

Durante la pandemia da coronavirus sono emersi problemi di coordinamento tra Stato e regioni, in particolare nel settore della sanità. La delicatezza della materia e le difficoltà di gestione da parte degli enti territoriali hanno portato alla ricomparsa, fra gli obiettivi di legislatura del governo PD – M5S, della modifica del titolo V della Costituzione, per riportare il settore sotto la competenza esclusiva dello Stato.

Da anni è in corso il dibattito sulla ripartizione e l’esercizio dei poteri tra governo centrale ed enti locali. L’intento della modifica costituzionale del 2001 era razionalizzare il riparto di competenze legislative, ma in un sistema parlamentare dove non c’è una Camera delle regioni. In Italia infatti è stata imboccata la strada federalista lasciando invariato il bicameralismo paritario; quindi è difficile che i poteri statale e regionale si intersechino senza scontrarsi.

La riforma del Titolo V nel 2001 e la sanità fra Stato e regioni

La legge costituzionale n. 3 del 2001 ha modificato il titolo V della seconda parte della Costituzione, riconoscendo l’autonomia legislativa delle regioni. L’art. 117 definisce la ripartizione delle materie tra governo centrale e locale. Ci sono settori di competenza esclusiva statale, in cui le regioni hanno solo un potere attuativo (ma non normativo). L’elenco è piuttosto lungo ma, per fare un esempio, solo lo Stato può intervenire con legge su difesa e forze armate, sull’ordine pubblico e la sicurezza, sull’ordinamento giudiziario.

Ci sono poi materie di competenza concorrente, in cui la regione può intervenire con proprie leggi ma in base a principi generali fissati con legge statale. Fra queste figurano l’istruzione, la tutela della salute e la sanità, la protezione civile. Infine c’è una clausola che affida a leggi regionali tutte le materie non espressamente contemplate.

Ci sono meccanismi costituzionali che permettono allo Stato di intervenire in materie di competenza concorrente, e quindi di sostituirsi alle regioni. Nel caso della sanità, il primo è previsto dallo stesso articolo 117: è esclusiva competenza dello stato il settore della profilassi internazionale (co. 1, lett. q). Il caso tipico è proprio quello di una pandemia, durante la quale è necessario un accentramento di competenze per garantire un maggior coordinamento a livello internazionale e la parità di prestazioni sanitarie per i cittadini di tutto il territorio.

Il secondo meccanismo è previsto all’art. 120. Il governo, nel caso di inerzia di qualsiasi ente territoriale che comporti un «pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica», può sostituirsi ad esso o adottando il provvedimento, oppure nominando un commissario ad acta. Quest’ultimo caso è avvenuto in Calabria, dove gli organi regionali – la Giunta e il Consiglio – non hanno alcun potere di emanare leggi in materia sanitaria.

La proposta della clausola di supremazia

Negli ultimi anni è rientrata al centro del dibattito politico la proposta di introdurre nel titolo V della Costituzione la clausola di supremazia. Essa permette allo Stato di riaccentrare a sé competenze che condivide con la regione per garantire standard applicativi di una legge su tutto il territorio. Il referendum costituzionale del 2016, promosso dall’allora presidente del Consiglio Matteo Renzi, mirava ad introdurla, ma la riforma non passò, con il 59,1% degli elettori contrari alla modifica costituzionale.

A marzo di quest’anno diversi deputati hanno presentato una proposta di riforma dell’art. 117, ripresentando la clausola che sarebbe stata introdotta se la modifica del 2016 fosse stata approvata. La proposta è pendente nella I commissione Affari Costituzionali. In particolare l’art. 2 introduce un potere di intervento dello Stato in materie di legislazione concorrente e residuale delle regioni «quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale». Una clausola che, però, non riguarderebbe nello specifico la sanità, che più di altre necessita di parametri legislativi e applicativi uniformi e un unico centro decisionale.

Un esempio di ciò che non funziona: la griglia Lea

In effetti che il governo multi-livello della sanità sia soggetto a disfunzioni lo dimostra il metodo di redazione della griglia Lea, una scheda di valutazione annuale del ministero della Salute sui livelli essenziali di assistenza erogati dalle regioni. Il 23 novembre la Fondazione Gimbe, che svolge attività di ricerca indipendente, ha pubblicato un’analisi della griglia che, in teoria, dovrebbe permettere allo Stato di capire se deve intervenire nella sanità di una regione che non garantisce i Lea ai propri cittadini. Le azioni possono essere due: o il Piano di rientro, in cui il Governo approva preventivamente e controlla successivamente i provvedimenti regionali per riportare gli standard di assistenza sanitaria a un livello accettabile oppure, nei casi più gravi, il commissariamento.

L’analisi Gimbe evidenzia gravi mancanze a partire dai dati alla base della griglia Lea: essi sono semplicemente autocertificati dalle regioni – senza alcun controllo indipendente che ne verifichi l’esattezza – e trasmessi al ministero. Inoltre gli indicatori delle soglie di adempimento non vengono aggiornati dal 2015, così come il punteggio minimo di promozione degli enti (160 su 225). Infine il monitoraggio è lento, perché i dati su cui viene effettuato sono resi pubblici due anni dopo; l’ultimo in ordine di tempo, infatti, si riferisce al 2018. Questi problemi portano all’inattendibilità della griglia Lea: essa non fotografa in modo veritiero l’adempimento dei livelli essenziali di assistenza delle regioni sia in un dato anno, sia da un anno all’altro. E di conseguenza, i sistemi sanitari non possono essere migliorati in maniera efficace.

Stando alla bozza del Piano di ripresa e resilienza, in esame del Consiglio dei ministri, che delinea gli interventi coi fondi di Next generation EU, l’investimento in sanità sarà di 9 miliardi di euro. Un obiettivo è il potenziamento dell’assistenza territoriale che, si legge nella bozza, è «una delle principali criticità del SSN». Questo per garantire, in futuro, che gli ospedali si facciano carico di «attività di maggiore complessità», spostando a livello territoriale le prestazioni ordinarie. E ovviamente per ridurre quel divario tra le regioni che la stessa bozza contempla, senza passare per una riforma costituzionale che però risulterà comunque necessaria in una prospettiva a lungo termine.

Con l’arrivo di maggiori risorse è opportuno sciogliere il nodo di chi deve governare il settore sanitario. Perché a fronte dell’impreparazione gestionale, la mancata tutela uniforme del diritto alla salute, e il caos istituzionale comporta costi in termini di vite. E la pandemia ne è stata una cruda dimostrazione.

Raffaella Tallarico

LASCIA UN COMMENTO

Per favore inserisci il tuo commento!
Per favore inserisci il tuo nome qui