É trascorso circa un anno da quando i giornali nazionali si scagliavano contro i ritardi sul PNRR del Governo Conte II e sull’impossibilità di presentare un progetto completo entro la fine dell’anno. I grandi quotidiani riportavano le preoccupazioni dell’Unione Europea (“i timori di Bruxelles“) e il vacillamento della maggioranza causato dall’incertezza. Infatti il cambio di governo, che portò alla destituzione di Giuseppe Conte e alla nascita dell’esecutivo guidato dall’ex BCE Mario Draghi definito dalla stampa “dei migliori”, nacque proprio per rimediare ai pasticci “dei peggiori” che lo avevano preceduto. Nelle intenzioni, infatti, Draghi avrebbe dovuto riscrivere il PNRR italiano e presentarlo alle istituzioni comunitarie, le quali avrebbero potuto contare su un uomo dalla caratura europea come garanzia di efficienza.
Le intenzioni, però, si scontrano sempre con una realtà più cruda e amara. I dati fotografano qualcosa di profondamente diverso rispetto a quanto è stato raccontato. Mancano circa dieci giorni a quel momento fatidico in cui l’Italia dovrà presentare i risultati raggiunti. Si tratta, dunque, di un passaggio fondamentale per ricevere la seconda tranche dei fondi. C’è però un problema: secondo le informazioni raccolte da Open Polis, anche i “migliori” sarebbero in affanno sul PNRR.
In base a un comunicato stampa diffuso dallo stesso esecutivo Draghi lo scorso novembre, le scadenze da raggiungere complessivamente entro la fine dell’anno sarebbero 51, di cui 29 già conseguite. All’annuncio, però, non è seguito alcun documento dettagliato che possa confermare o smentire quanto affermato.
Sarebbero 23 le scadenze del PNRR del 2021 ancora da adottare per Open Polis, mentre per il governo sarebbero 22. La trama, però, si infittisce se si tiene in considerazione il fatto che “il numero di adempimenti già completati indicato dal governo non trova corrispondenza” in un documento reso finora pubblico. Senza un riferimento non è possibile confutare il reale stato d’avanzamento degli adempimenti. Alcune incongruenze c’erano già state durante il mese di ottobre, a dire il vero, quando il governo Draghi pubblicò dei documenti non coerenti con i dati conosciuti.
In sostanza, oltre ai dubbi circa lo stato d’avanzamento del piano, ci sono anche difficoltà nel reperire documenti in grado di confermare con precisione quanto affermato da Palazzo Chigi. Si tratta di un problema di trasparenza molto grave. E non è il solo.
Il PNRR e il monitoraggio sullo stato d’avanzamento
Il PNRR italiano si articola in 6 macro-categorie di intervento che il governo ha denominato “missioni“. Le missioni si suddividono in componenti che contengono misure. Queste descrivono nel dettaglio gli interventi previsti dall’esecutivo, il quale si serve di riforme e investimenti. Ovviamente l’erogazione dei fondi è sottoposta a rigidi controlli e monitoraggi aventi il fine assicurare il raggiungimento di una o più scadenze intermedie, denominate traguardi (milestone) e obiettivi (target).
Le missioni del piano italiano sono: digitalizzazione (al cui interno sono comprese anche innovazione, competitività, cultura e turismo), rivoluzione verde e transizione ecologica, infrastrutture per una mobilità sostenibile, istruzione e ricerca, coesione e inclusione, salute. Il PNRR delinea anche le riforme che il governo Draghi intenderà adottare per perseguire i propri obiettivi. Queste ultime sono state classificate in quattro categorie: orizzontali o di contesto (generali), abilitanti (funzionali all’attuazione del piano), settoriali (ambiti specifici) e concorrenti (non collegate ma necessarie, come ad esempio la riforma fiscale).
Ogni soggetto istituzionale coinvolto, dai ministeri alle amministrazioni centrali e locali, sarà chiamato ad attuare gli interventi e le riforme di propria competenza. Al ministero dell’Economia sarà istituita una struttura di coordinamento per il monitoraggio e un centro di contatto con la Commissione UE. La cabina di regia del PNRR avrà invece sede a Palazzo Chigi.
Le informazioni fruibili circa la struttura e lo stato d’avanzamento del PNRR non sono numerose ed esaustive. L’unica relazione pubblicata e consultabile risale allo scorso settembre, mentre quella semestrale da presentare al Parlamento è ancora “in via di predisposizione”. La più recente dichiarazione, sempre secondo Open Polis, sul tema risale allo scorso 5 novembre e sembrerebbe che ci sia stata una sorta di improvvisa accelerazione sull’attuazione delle misure – da 13 a 29.
Su 51 scadenze da adottare entro la fine dell’anno, circa 49 sono traguardi (milestone) mentre le restanti 2 sono degli obiettivi (target). In base alle informazioni finora disponibili si possono considerare acquisite circa 28 scadenze, che sono tutte classificabili come traguardi. Open Polis, però, ha individuato alcune discrepanze nell’interpretare quali scadenze siano da considerare acquisite e quali no. Ad esempio, in alcuni documenti come meccanismo di verifica si fa riferimento ad una pubblicazione sul sito del ministero, in altri casi invece si richiama una generica “pubblicazione della legislazione” facilmente fraintendibile.
Tra le 51 scadenze ben 27 sono riforme. Nello specifico, alcuni settori richiedono più di una misura. Ad esempio, il turismo richiede 5 adempimenti entro la fine dell’anno in corso, 4 la “buona amministrazione e semplificazione”. Tra i ministeri coinvolti spicca quello delle Infrastrutture con 7 adempimenti, seguono quello del Turismo e della Transizione Ecologica con 5 provvedimenti ciascuno. Nel caso del primo ministero, le criticità si fanno più interessanti. Molti milestone già completati, in realtà, cono contenuti in decreti legge e disegni di legge che non hanno ancora concluso l’iter parlamentare (i decreti devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni, pena la perdita di efficacia delle misure ivi contenute).
Ad esempio, la proroga del “superbonus” risulterebbe già completata, ma in realtà la misura è inserita nella legge di bilancio che deve essere ancora approvata in via definitiva dal Parlamento. Un caso simile riguarda lo sportello unico doganale, da adottare con DPR – che non è stato ancora pubblicato. Ancor più confuso è il meccanismo di verifica molto ambiguo che il governo ha deciso di adottare e che impedisce di comprendere se realmente il traguardo per il PNRR sia stato conseguito o meno. Molto probabilmente si tratta di un “vizio di forma” voluto, che ha il fine di guadagnare tempo nell’attesa che la lenta burocrazia italiana faccia il suo corso.
A rafforzare l’idea che il governo abbia improvvisamente accelerato negli ultimi giorni, dopo mesi di forzata inattività, c’è il caso del decreto legge 152/2021 e il disegno di legge delega per la riforma delle norme sulla disabilità. Entrambi conseguirebbero altri 8 traguardi. Il primo è stato convertito a ridosso del 24 dicembre, il secondo qualche giorno dopo.
Per 9 scadenze su 51 non risultano ancora atti pubblicati. Alcuni di queste destano preoccupazione perché di estrema attualità e importanti sul piano turistico, fiscale e sanitario. Nel primo caso non risulta nessun atto per quanto riguarda la politica di investimento per il Fondo Nazionale del Turismo. Lo stesso dicasi per gli interventi per ridurre l’evasione fiscale. Infine non risultano documenti di riorganizzazione per l’incremento dei posti letto in terapia intensiva e sub-intensiva, un intervento di stretta attualità ma che mira a fronteggiare meglio anche le emergenze del futuro.
La spinta di Mario Draghi
Nelle ultime settimane il governo Draghi, attraverso il sottosegretario Garofoli, ha spinto i ministeri ad accelerare sulla redazione dei progetti da presentare entro la fine della settimana natalizia. Secondo fonti giornalistiche, le quali affermano di aver fatto “un giro di telefonate” ai dicasteri coinvolti, tutto sarebbe pronto. Mancano ancora, però, i documenti e le fonti per verificare il reale stato di avanzamento delle ultime 22 scadenze. Il sito Italia Domani non è stato ancora aggiornato e gli ultimi dati a disposizione si riferiscono al periodo tra la fine di novembre e l’inizio di dicembre.
Non si può nascondere che oltre alla confusione, un fattore che attanaglia la burocrazia italiana fin dalle sue origini, sulla vicenda del PNRR regni anche poca trasparenza. Come dimostra l’analisi compiuta da Open Polis il governo considera adempiute delle scadenze che in realtà si trovano in decreti e disegni di legge ancora da convertire o fermi in Parlamento. Inoltre sembrerebbe che altri target siano stati inseriti nella legge di bilancio che, salvo sorprese verra approvata proprio a ridosso del 28 dicembre, che è la data in cui il governo dovrà presentare i propri risultati alla Commissione Europea. Questa, poi, effettuerà un’analisi e le opportune verifiche prima di sbloccare la seconda tranche del Recovery Fund.
Le incognite sono molteplici e il fatto che i dati messi a disposizione siano inutilizzabili, parziali e di difficile consultazione sicuramente non aiuta in tema di chiarezza e trasparenza. L’esempio più evidente è sicuramente quello dei due file pubblicati lo scorso ottobre e non coerenti tra di loro e sprovvisti di metadati. Gli esperti hanno ipotizzato che il governo Draghi stia lavorando con dati diversi rispetto a quelli messi a disposizione dei cittadini. Un timore che non può trovare conferma dato che, nel caso in cui fosse avvalorato, costringerebbe a rivedere tutte le valutazioni compiute fino ad ora sul PNRR. Una cosa abbastanza inverosimile.
Donatello D’Andrea