Che cos’è il Manuale Cencelli e perché viene usato per comporre un governo
Fonte immagine ANSA

Anche in occasione della formazione del nuovo governo, i media hanno tirato fuori una vecchia espressione che si ripropone ogniqualvolta si affronti il discorso circa la spartizione delle cariche ministeriali e degli incarichi governativi. Si tratta del famigerato Manuale Cencelli, un pamphlet primo-repubblicano contente un ingegnoso meccanismo basato su formule algebriche avente l’obiettivo di spartire in modo equo funzioni governative, ognuna con un’importanza diversa, in base al peso elettorale di ogni singolo partito o corrente.

L’espressione è stata coniata negli anni ’60 e da allora viene rispolverata non solo in occasioni politiche dai media con fare dispregiativo, poiché si tratta di spartizioni che eludono le competenze e tengono in considerazione il peso del partito all’interno della maggioranza e quello delle singole correnti o formazioni politiche. Seppur sia un’invenzione che risale alla Prima Repubblica, il Manuale Cencelli ha continuato a essere adoperato fino a oggi come una bussola attraverso cui orientarsi nell’alveo dei governi di coalizione in cui ci sono grandi e piccoli partiti.

Anche quello odierno, retto da Mario Draghi, è stato salutato come l’apoteosi del cencellismo non solo per l’equilibrio raggiunto tra i numerosi partiti, ma anche rispetto alle correnti interne alle formazioni politiche. La domanda, però, che potrebbe sorgere, e non solo in questa occasione, è se i governi studiati sulla base del Manuale Cencelli siano davvero un bene (o un male) per lo svolgimento delle vicissitudini democratiche e politiche italiane, per la competizione partitica e il raffronto tra le diverse idee politiche dei contendenti.

Il Manuale Cencelli

L’invenzione del Manuale Cencelli risale al 1968, in occasione del Congresso della Democrazia Cristiana in procinto di strutturare il governo Leone. La DC era il più grande partito italiano fino agli anni ’90 e protagonista assoluto dell’attività politica dei primi cinquant’anni della storia della Repubblica.

Il manuale è stato raccontato dallo stesso Massimiliano Cencelli, il quale in una celeberrima intervista rilasciata al quotidiano l’Avvenire ha descritto con minuzia di particolari l’evento legato alla nascita del suo celeberrimo pamphlet:

«Nel 1967 Sarti (Adolfo Sarti, deputato della DC, ndr.), con Cossiga e Taviani, fondò al congresso di Milano la corrente dei ‘pontieri’, cosiddetta perché doveva fare da ponte fra maggioranza e sinistra. Ottenemmo il 12% e c’era da decidere gli incarichi in direzione. Allora io proposi: se abbiamo il 12%, come nel consiglio di amministrazione di una società gli incarichi vengono divisi in base alle azioni possedute, lo stesso deve avvenire per gli incarichi di partito e di governo in base alle tessere. Sarti mi disse di lavorarci su. In quel modo Taviani mantenne l’Interno, Gaspari fu Sottosegretario alle Poste, Cossiga alla Difesa, Sarti al Turismo e spettacolo. La cosa divenne di pubblico dominio perché durante le crisi di governo, Sarti, che amava scherzare, rispondeva sempre ai giornalisti che volevano anticipazioni: chiedetelo a Cencelli».

Non è ancora chiaro se il Manuale Cencelli esista effettivamente: non è mai stati pubblicato, dato che circolava sotto forma di pamphlet tra i dirigenti partitici in quegli anni.

Secondo lo scritto, ogni posto di governo aveva un peso calcolato da un punto di vista qualitativo e a cui veniva assegnato un punteggio di calcolo. Il ministero dell’Interno, ad esempio, aveva un valore superiore a quello della Cultura; quello delle Poste e Telecomunicazioni, per il suo valore in termini di voti di scambio valeva molto di più di un altro posto più defilato come quello dello Spettacolo o del Turismo. Anche sui sottosegretari si faceva lo stesso gioco: erano ripartiti secondo il principio che un ministro vale “due sottosegretari e mezzo”. Come anticipato, il Manuale Cencelli regolava la spartizione dei posti anche in base all’equilibrio interno dei partiti. In particolare, i criteri utilizzati per determinare il peso di una corrente fanno riferimento al numero degli iscritti portati al partito dai capi corrente e ai risultati congressuali. Esisteva anche un equilibrio nella rappresentanza geografica.

É possibile rinvenire il funzionamento del “rivoluzionario” criterio di ripartizione in un articolo della Stampa, datato 1994:

«Cencelli aveva realizzato un lavoro perfetto: aveva calcolato la forza di ogni corrente tenendo conto delle percentuali ottenute ai congressi (queste cifre le aggiorna periodicamente) e aveva poi diviso in categorie di importanza decrescente i posti appetibili: i ministeri sono ripartiti in “grossissimi”, in “grossi”, “piccoli”, e “senza portafogli”. Tra i primi ci sono l’Interno, gli Esteri, la Difesa e il Tesoro da sempre in mani democristiane o eccezionalmente socialdemocratiche e repubblicane, ma mai affidati a un socialista. La distribuzione dei posti diventava un problema matematico. Tra due correnti di uguale forza, se una otteneva un ministero “grossissimo”, poteva avere, per esempio solo due sottosegretari. L’altra corrente, se otteneva un ministero di seconda categoria era compensato con un numero maggiore di sottosegretari, alcuni dei quali nei ministeri di prima categoria».

Per comprendere la complessità del lavoro che soggiace al Manuale Cencelli, basti pensare alla Democrazia Cristiana, partito di governo fino al 1993 e sempre presente nella spartizione delle cariche, e alle numerose correnti che la componevano, considerate alla stregua di vere e proprie variabili impazzite le cui dimensioni mutavano continuamente. Di conseguenza, ogni governo richiedeva un aggiornamento continuo dei calcoli.

Alla fine sulla scrivania tenevo sempre una calcolatrice e un faldone aggiornato sulle fibrillazioni interne. Una vitaccia. C’è stato un momento in cui avevo un potere enorme: i posti di governo passavano tutti dalla mia scrivania. E un vice presidente americano mi confidò che il mio sistema era utilizzato anche a Washington“.

Cencelli nella “Terza Repubblica”

La storia di questo manuale ha attraversato quasi tutta quella della Repubblica italiana fino oggi, fino al governo Draghi. Lo stesso Cencelli ha salutato la nascita dell’esecutivo dell’ex BCE come una riproduzione perfetta delle sue disposizioni. Movimento Cinque Stelle, PD, Forza Italia e Lega sono stati perfettamente bilanciati sia a livello esterno che a livello di correnti interne (con risultati molto discutibili). Anche il numero di donne rappresentate si potrebbe definire da “Prima Repubblica”.

La domanda che, a questo punto, potrebbe sorgere quasi in modo spontaneo è questa: Come ha influito questo meccanismo sulla stabilità degli esecutivi, sulla competitività dei partiti e sulle competenze e la meritocrazia politica rappresentate al governo?

Sul primo punto, non ci sarebbe nemmeno da discutere: parlano i dati. Tra il 1946 e il 1994 l’Italia ha avuto 50 governi, la cui durata media è stata di 349 giorni, e 20 Presidenti del Consiglio. La governabilità, ovviamente, non passa soltanto per il Manuale Cencelli, ma è difficile negare che la proiezione del peso delle correnti all’interno del governo abbia in qualche modo riflesso i problemi del partito sulla stabilità degli esecutivi, senza considerare l’evidente falla democratica dell’assenza di alternative politiche tra un governo e l’altro: le cariche erano ricoperte quasi sempre dalle stesse persone, cioè dai capi corrente.

Sul secondo punto, è naturale che una corrente poco competitiva o un partito troppo piccolo abbia il destino segnato, non sulla base di idee o dei programmi ma semplicemente sul numero degli iscritti che è in grado di portare alla sua formazione, o sul fatto di essere semplicemente una forza minoritaria a cui spetterebbe un ruolo di comprimario. Per quanto riguarda il terzo punto, si potrebbe scorgere anche una evidente conseguenza sul piano del dibattito politico, il quale non si svolge più sulla base di ciò che si propone bensì sul peso di ogni singolo componente.

In questo senso il Manuale Cencelli è il prodotto di una politica incapace di dare risposte al Paese ma perfettamente in grado di elaborare ingegnosi strumenti matematici per spartire le cariche in base ai voti, alle percentuali e al valore dei ministeri. Ovviamente ogni situazione va contestualizzata al caso specifico ma capacitarsi che ancora oggi la politica odierna ricorra a questo tipo di sotterfugi fa comprendere come, in alcuni casi, la Prima e la Terza Repubblica non siano poi così distanti, soprattutto nei difetti.

Donatello D’Andrea

Greenpeace

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